总包新政下，EPC模式有哪些路径选择？

2020年，住建部发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》），新版《工程总承包管理办法》为推行EPC模式提供了根本遵循与指导。由于《工程总承包管理办法》提供的是原则性意见，如何确定总包范围、选择发包方式、约定投标人的资质（联合体还是非联合体）、设定招标控制价等，还需要业主根据项目情况进行约定或选择。湖北中烟工业有限责任公司（以下简称“湖北中烟”）率先在烟草行业推进EPC建设模式，经过近四年的探索，积累了一定的经验。本文根据湖北中烟14个重大（重点）技术改造项目推行EPC模式的实践，就烟草行业技术改造项目如何推进EPC建设模式提出建议，以期对烟草行业推进EPC模式提供参考与借鉴。

烟草行业技术改造项目的类型与特点

烟草行业技术改造项目具有建设内容多、工艺要求复杂、投资额较大、建设周期相对较紧等特点。按照项目建设地点和与工艺相关的程度，其项目一般可分为与工艺密切相关的易地技改（新建），就地技改（改造），就地腾落技改（新建+改造），以及与工艺不密切相关综合库房与生产管理用房、经营业务用房四类。每一种类型的项目建设特点、建设内容、复杂程度、建设周期各不相同，其中，与工艺密切项目相关的易地技改（新建）项目需要对卷烟工厂进行整体设计，涉及企业各建筑的整体布局，工艺线路与设备选型、公辅动力设备设施，原辅料、成品仓库等内容。项目整体规划设计（初步设计）要求较高，建设内容多，而对项目建设工期要求不高。企业可以生产与改造同时进行，不会对生产经营产生较大的影响。就地技改（改造）一般是对现有卷烟企业进行局部改造，虽然也会对建筑布局、厂房结构、工艺进行局部调整和优化，项目整体规划设计要求较高、工艺布局与设备调整相对较少、建设工期相对较紧，需要停产进行改造，工期要求在半年左右。就地腾落技改（新建+改造）一般是在企业生产区域内、生产车间旁边新建生产车间，并利用部分已有公辅车间、原辅料库、经营管理用房。规划布局调整与易地技改相比，则相对简单；与就地技改相比，相对复杂。工期要求与易地技改相比较低，而与就地技改相比，如果要搬迁利用老车间部分设备，则工期要求较高；如果不搬迁利用老车间部分设备，则相对较低。与工艺不密切相关综合库房与生产经营业务用房，规划设计与施工内容相对简单，项目建设工期要求相对较低。

烟草行业技术改造EPC项目

实现路径的选择

烟草行业技术改造项目采取EPC建设模式，需要综合考虑项目的建设内容、建设特点、工艺复杂程度、建设工期，以及潜在总承包商的能力等方面情况，科学合理地进行选择。

总包范围

采取工程总承包建设模式，业主首先要确定总承包范围。一是合理选择“设计—采购—施工”三要素的组合。业主既可以按照将设计、采购、施工全部纳入总承包范围，也可以在“设计—采购—施工”三个要素之间进行组合，即可以采取“设计—施工”组合，也可以“采购—施工”“设计—施工”等组合。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地腾落技改（新建+改造）项目与政府基础设施项目、公共建筑、住房建设等项目相比，建设内容多、工程量大、建筑工期紧，采用“设计—采购—施工”一体化组合模式，更有利于发挥EPC模式的优势，减少管理成本、提高效率。二是总承包范围不能包含烟机专卖设备的购置。国家《烟草专卖法》规定，烟机设备必须由烟草制品生产企业购买。烟草工艺专卖设备必须由业主采购，不能纳入总承包范围。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地腾落技改（新建+改造）项目都涉及专卖设备的购置与安装，采取“方案后招标”，总包范围应包含工艺设计，而不包含设备的购置与安装。采取“初步设计招标”，总包范围应不包含设备的购置与安装。三是合理确定总承包范围。虽然工程总承包是将项目的设计、采购、施工全部委托给总承包商，由总承包商组织项目实施，但业主可以根据项目建设中的建筑单体的特殊情况和相关专业工程、专业设备的复杂程度，不纳入总承包范围，而采取平行发包采购，如技术中心、实验工厂以及与工艺密切相关的公辅设备等。易地技改（新建）由于项目建设内容多、在规划设计阶段对某一建筑单体的特殊功能，专业工程、专业设备主要技术参数尚不能确定的情况下，为了尽早启动项目EPC招标，可以将这些内容不纳入总承包范围。就地技改（改造）、就地腾落技改（新建+改造）由于项目建设的关联度较高，工期较紧，则应该全部纳入总承包范围。总之，不管总承包范围如何划分，业主必须坚持的原则是能够对总承包范围的“界面”说得清楚、描述清楚。

发包方式

采取EPC工程总承包建设模式，业主要明确发包方式。工程总承包有“方案后发包”与“初步设计够发包”两种方式。业主应根据项目建设内容、功能需求是否清晰、工期等情况选择发包方式。对于工艺技术要求不高、项目建设内容和功能需求清晰的项目，可采取“方案后发包”，减少招标次数，以发挥总承包方“设计—采购—施工”一体化的优势。对于工艺技术复杂、功能需求较多、安装工程量大、投资额较大的项目，应采取“初步后招标”发包，可以减少业主技术力量不足、前期工作量太大、招标文件难以约定清晰而带来的招标风险。易地技改（新建）项目因建设内容多、涉及专业领域多、投资额大、不确定因素多，而工期相对较长，应采取“初步设计发包”。业主通过初步设计后，可以把招标文件中需要约定的建设内容，工程量、材料与品牌规格、型号描述得更加清晰，便于总承包商识别项目建设内容、主要技术要求、潜在风险，确定投标报价。就地技改（改造）项目因项目建设内容相对简单、专业领域不多、工期较短，可以采取“方案后发包”，减少招标次数，初步设计与总承包商是一家单位，更能了解初步设计意图，使得技术交流、技术交底更为容易。就地腾落技改（新建+改造）项目建设介于易地技改（新建）与就地技改（改造）项目之间，业主应综合考量项目建设、是否需要大量搬迁利用原有设备、公辅配套设备设施（动力中心、污水处理），是否停产施工等情况，选择“方案后发包”和“初步设计后发包”。与工艺不密切相关综合库房与生产管理（经营）业务用房项目业主可以采取“方案发包”和“初步设计发包”。

湖北中烟三峡卷烟厂厂区鸟瞰图

总承包商资质与联合体

2020年版《工程总承包管理办法》规定：工程总承包单位应具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。一是总承包商“双资质”的约定。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地腾落技改（新建+改造）项目，应根据项目建设内容、复杂程度、投资额大小分别进行约定。其中，设计资质应根据烟草行业潜在投标人较少的情况约定综合甲级与轻纺甲级，以增加竞争性；对于设计内容少、专业工程少，如原辅料库、成品库、生产经营用房项目，可以适当降低门槛。施工资质则应根据投资额与建筑结构的要求约定特级、一级、二级资质。二是联合体还是非联合体形式。联合体形式兼具设计与施工的专业性，能够充分发挥“设计—施工”上下游的联动效应，实现了对工程总承包项目的有效管理控制，是未来工程总承包市场的主要形式，但是需要联合体牵头单位具有较强的沟通能力与控制能力。目前，设计院与施工企业通过签订联合体协议组成联合体承包项目，许多总承包单位对联合体内部经营管理、利润分配、风险分摊等方面尚处于探索与摸索阶段，缺乏较为成熟的经验。业主应根据项目建设情况约定潜在投标人是联合体还是非联合体，或者不作约定、由潜在投标人自行选择。烟草行业从上世纪80年代开始进行了大规模的技术改造，已逐步形成了国内四、五家设计院“垄断”烟草行业技术改造项目设计的局面。易地技改（新建）、就地腾落技改（新建+改造）项目应约定总承包商为联合体，弥补潜在设计院作为总承包商在施工方面的不足，增强总承包商的综合实力。就地技改（改造）因项目应根据项目建设与工期紧等情况灵活约定联合体还是非联合体，简化总承包商的组织结构，减少总承包方内部协调与沟通，提高工作效率、加快项目实施进度。与工艺不密切相关综合库房与生产经营业务用房的项目，可以不约定总承包商为联合体。三是联合体牵头单位。设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。烟草行业各类技术改造项目或多或少都会涉及到生产工艺，以及与生产工艺密切相关的烟草工艺专卖设备，在设计阶段要对工艺进行设计，并“预留”烟草工艺专卖设备。因此，业主应明确要求设计单位作为联合体牵头单位，强化设计单位在项目建设过程中的牵头作用。

最高投标限价与合同价

确定最高投标限价与发包方式密切相关，“方案后发包”与“初步设计后发包”均需要根据总承包范围确定最高投标限价（招标控制价）以及最高投标限价（招标控制价）的计算方法，并根据投标人的投标报价签订合同总价。烟草行业技术改造项目必须经上级主管部门审批，并根据批复金额进行限额初步设计，已批复的初步设计（概算）作为项目建设的依据。“初步设计后发包”的最高投标限价（招标控制价）以批复的初步设计对应总承包范围的概算作为最高投标限价（招标控制价），以中标人的投标人报价作为合同价。“方案后招标”最高投标限价（招标控制价）与“初步设计后发包”存在较大区别，首先以立项批复中对应总承包范围的估算价作为最高投标限价（招标控制价），投标人（总承包商）的投标报价为中标价，业主以中标价与总承包商签订合同暂定价，总承包商以合同暂定价进行限额初步设计，初步设计概算不能超过合同暂定价（中标价），经上级主管部门审批后的初步设计（含初步审计概算）对应总承包范围的概算作为合同最终价。EPC项目虽然签订的是固定总价，但是以下几点需要特别注意：一是应严格按照招标范围约定的固定总价签订总承包合同，并明确计量规则和计价方法。将总承包范围内的设计、采购、施工等建设内容签订在固定总价以内。固定总价应包括设计费、设备购置与安装费、建安工程费以及其他规费等，并分别计价；二是固定总价与总承包范围的建设内容要相对应，并约定总承包商对因设计造成的“缺项、漏项”进行“兜底”，业主不承担因设计变更、缺项、漏项、设备材料变更而产生的费用。业主增加的建设内容，要约定按照实际工程量进行结算。在项目实施过程中因不可抗力、总承包商的原因，并经业主同意部分没有实施的项目建设内容，应在固定总价中予以减出；三是合同应约定进度款支付方式。应根据设计、设备购置与安装、建安工程分别约定，其中设计费按照总承包商提交的设计完成进度进行支付，设备购置与安装按照总承包商购置设备合同约定的支付进度进行支付，建安工程按照施工进度按照形象进度或者实际工程量的进度进行支付。

履约保函

工程项目承包人向发包人提交履约保函已成为工程建设领域承包商履约担保的主要形式，其主要作用是保证承包人按合同约定的质量、标准和工期等条款完全履行合同。履约保函由银行应承包人的要求向发包人出具，若承包人由于某种原因（不可抗力原因除外）不能正常履行合同完成该项目或发生违约时，发包人可以没收承包人的履约保函而得到资金补偿。由于银行开具的履约保函只针对单个主体，2020年版《工程总承包管理办法》规定“承包人为联合体的，其履约担保由联合体各方或者联合体中牵头方的名义提交，具体由合同当事人在专用合同条件中约定”，即联合体提交履约保函有两种方式，分别是成员方分别提交和以牵头方名义提交。尽管两种履约担保的提交方式都符合管理规定，但通过分析可以发现，两种提交方式在履约保障、履约责任、联合体内部管理、违约追索等方面存在较大区别。为此，笔者建议烟草行业在招标文件中应约定由联合体牵头方提交无条件履约保函方式。

湖北中烟三峡卷烟厂主大门透视图

施工图、施工图预算、进度款支付

施工图与施工图预算审查是实施EPC项目非常重要的关键环节，受传统施工总承包模式的影响，业主与总承包方在这一环节经常发生分歧与纠纷。

一是施工图设计只能深化初步设计而不能优化初步设计。优化设计通常在初步设计与施工图设计阶段都可以进行，由于烟草行业实行了初步设计审批制，总承包商在进行初步设计后，必须请第三方设计单位进行初步设计评审，并根据评审意见进行初步设计优化。经优化后的初步设计再进行审批，并作为项目建设的最终验收依据标准与投资总额控制。因此，在初步设计阶段已完成优化设计与概算调整，总承包商不能再对初步设计进行调整。施工图深化设计是在原设计图的基础上，根据施工现场实际情况，在不影响原设计图效果的情况下，把一些原图纸不能施工的部位和一些做法较复杂的部位按照现场实际情况进行重新出图。优化设计不应降低设计标准，并能够确保达到工程质量、合同工期、投资控制的目标。总承包商通常总是想利用施工图深化设计的机会，在对初步设计进行深化的同时，通过优化设计，简化施工内容、降低建设标准，以获得利益的最大化。因此，业主要严格控制预算，对优化设计与深化设计进行区别对待。对于初步设计的“缺漏项”，在招标文件中已约定总承包商进行“兜底”，增加概算不增加投资；对于简化施工内容、降低建设标准的行为，坚持予以杜绝，确保工程质量。

二是严格控制施工图预算。施工图预算与初步设计概算肯定会存在差异，业主应对此灵活掌握与合理控制。总体原则是施工图总预算应与总概算保持一致，分部分项预算与概算可以偏离但不能偏离过大，防止项目前期施工的预算过大、项目后期的预算过小；防止总承包商（EPC）自行实施的项目预算过大（正偏离）、分包商实施的项目预算过小（负偏离）。

三是施工图设计和预算编制的审批。总承包商全部完成施工图设计与施工图预算编制会耗费很长时间，影响项目建设进度，业主应根据项目建设情况酌情控制。就地技改（改造）、就地腾落技改（新建+改造）项目应根据项目开工时间和工期的要求，在EPC模式固定总价模式以及前期实施的分部分项预算不超概算或者超概算不多的情况下，协调地方建设部门办理“容缺”施工许可证，及时启动项目实施。当然，施工图审查与预算审计也不能“拖”得太久，防止出现超投资和履约风险，易地技改项目则应严格按照在完成施工图与施工图预算审查，办理项目开工。

四是进度款支付。2020年版《工程总承包管理办法》对于进度款支付没有作出具体规定，各省和行业制定的实施细则中，规定可以按照形象进度和施工进度（工程量）进行支付。大部分从防范项目风险的角度，规定按照施工进度（工程量）进行支付。对于易地技改与就地腾落技改（新建+改造）项目，由于资金量大、工期较长，应该按照施工进度（工程量）与施工图预算进行支付。而对于就地技改项目，在总承包商信誉较好、履约能力较强的情况下，可以探索按照形象进度支付，但要控制支付进度，防范风险。

工程变更与签证

EPC模式采取固定总价合同，在总承包合同范围因总承包商的设计错误（包括缺项、漏项、甩项、抛项、描述不清等）、施工计划等发生的设计和施工改变，合同总价不予调整。但是对于合同范围内的变更，一是按照程序办理变更。因总承包商原因发生的施工变革，尽管不予调整合同总价，但仍然要履行变更审批手续，办理手续后再实施。二是材料品牌变更。总承包商必须按照合同约定的范围实施采购，确因特殊原因无法按约定实施采购的，需事先办理变更手续，经项目业主书面批准同意后实施。变更后价格高于约定品牌价格的，不予调增合同价款；价格低于约定品牌价格的，要调减合同总价。三是变更的各项资料必须完整，必须办理竣工验收手续并移交给业主，业主按照变更后的资料办理入固。

湖北中烟推行EPC建设模式以来，进行了大量的探索实践，已采取EPC建设模式的项目总体进展顺利，但是在实践中还有许多方面需要总结和完善，特别是对联合体形式总承包项目的管理、防范风险等方面，还需要进一步探索与探究。本文只是对烟草行业推行EPC建设模式进行了浅显论述，期望与广大业主共同探索研究，以促进EPC建设模式在烟草行业能够得到广泛应用。

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